Sentencia nº Rol 1405 de Tribunal Constitucional, 3 de Agosto de 2010
| Fecha | 03 Agosto 2010 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Santiago, tres de agosto de dos mil diez.
VISTOS:
Con fecha 8 de junio de 2009, los abogados Enrique Barros Bourie y Francisco González Hoch, en representación de 126 personas naturales y jurídicas dedicadas a la exportación o producción de frutas, interponen requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 7º de la Ley Nº 18.196 –sobre “Normas Complementarias de Administración Financiera, Personal y de Incidencia Presupuestaria”- y 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755 –que “Establece Normas sobre el Servicio Agrícola y G., Deroga la Ley N° 16.640 y otras Disposiciones”-, en los autos tramitados bajo el Rol Nº 8325-2009 ante el Séptimo Juzgado Civil de Santiago, iniciados por una demanda de nulidad de derecho público de los Decretos N° 142, de 1990, y N° 104, de 2008, de los Ministerios de Agricultura y de Hacienda, interpuesta con fecha 16 de abril de 2009, en la que se solicita, además, condenar al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) a restituir las sumas pagadas en los últimos 5 años y las que siguieren pagando hasta la terminación del juicio, por concepto de tarifas de inspección y certificación fitosanitaria. En subsidio, se demanda solidariamente indemnización de perjuicios al Fisco de Chile y al SAG.
Indican los requirentes que, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Ley N° 3.557, sobre Protección Agrícola, los productos vegetales que se exporten desde nuestro país deberán ir acompañados de un certificado sanitario expedido por el SAG y que los referidos decretos fijaron los montos de las tarifas que este Servicio puede cobrar por dichos conceptos, las que tienen como base jurídica, precisamente, los preceptos legales que se impugnan, los cuales se aplicarían en el juicio de nulidad de derecho público que constituye la gestión pendiente.
Las disposiciones impugnadas disponen:
Artículo 7° de la Ley N° 18.196.- “Sin perjuicio de las tarifas cuyo cobro autoriza el capítulo IX de la ley N° 16.640 y el decreto N° 44, de 1968, del Ministerio de Agricultura, el Servicio Agrícola y G. podrá cobrar por las inspecciones, análisis, certificaciones y demás actividades de fiscalización que practique a solicitud de terceros en cumplimiento de las funciones o atribuciones que la ley le encomienda o confiere, las tarifas y derechos que se fijen por decreto supremo del Ministerio de Agricultura, el que deberá llevar además la firma del Ministro de Hacienda.”.
Artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755.- “Corresponderán al Director Nacional [del SAG] las siguientes funciones y atribuciones:
(…) ñ) Proponer las tarifas y derechos que deban cobrarse por las prestaciones y controles que efectúe el Servicio, los que se fijarán por decreto supremo del Ministerio de Agricultura, el que llevará, además, la firma del Ministro de Hacienda. Dichas tarifas y derechos deberán ser competitivos o equivalentes con los valores de mercado.
El Director Nacional podrá liberar del pago de tarifas y derechos cuando el control que efectúe el Servicio recaiga sobre bienes destinados a la investigación o a otros fines científicos.”.
Indican que de la primera norma impugnada se desprende que la determinación de las tarifas que cobra el SAG por la inspección y certificación fitosanitaria corresponde a las autoridades del Estado mediante un acto administrativo, sin que sea posible para los requirentes saber el monto y los demás elementos constitutivos de las citadas tarifas; y de la segunda, que, además de la determinación de las referidas tarifas, también su liberalización de pago está entregada a autoridades administrativas.
Sostienen que las tarifas y derechos a que se refieren las disposiciones legales impugnadas, independientemente de su nombre o denominación, tienen la naturaleza jurídica de un tributo, debiendo, en consecuencia, someterse a la regulación establecida en la Carta Fundamental para ellos, precisando posteriormente que –conforme a la doctrina y jurisprudencia que se cita- podrían ser clasificados, dentro de las especies de tributo, como una tasa, conceptualizando a esta última, en lo fundamental, como un cobro que hace el Estado por un servicio público.
Añaden que la regulación tributaria debe ser establecida mediante normas de rango legal, en cumplimiento del principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 19 N° 20° de la Constitución Política, principio que también ha sido reiterado como elemento central del ordenamiento constitucional en otras disposiciones de la Carta Fundamental, como en el N° 1 del inciso cuarto de su artículo 65, que asigna al Presidente de la República de manera exclusiva la iniciativa legislativa en dicho campo y, en el mismo sentido, en el inciso segundo del artículo 65 de la misma Carta, que dispone que las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados, todo lo cual permite constatar que el Constituyente precisó que la normativa tributaria es propia y exclusiva del dominio legal y que entendió la voz tributo de manera amplia.
Agregan que tan nítida es la consagración constitucional del principio de legalidad tributaria, que la doctrina sostiene que en esta materia no se admite la delegación de facultades legislativas en el Presidente de la República, puesto que el inciso segundo del artículo 64 de la Carta indica que la autorización para dictar decretos con fuerza de ley no puede extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales, una de las cuales estaría representada por el principio de legalidad tributaria. Concluyen que menos puede por tanto resultar posible que esta materia le sea entregada a la potestad reglamentaria.
Añaden que el principio de legalidad tributaria tiene, además de su sentido jurídico, un profundo sentido político, el que se manifiesta en el principio de que no hay impuestos sin representación y, en este contexto, la única forma de compatibilizar la exigencia del principio democrático con la potestad tributaria, es afirmando que esta última sólo puede ser ejercida por normas de rango legal, asegurando así dicha representación. Permitir que el Ejecutivo pueda intervenir en materia tributaria a través de normas de rango inferior a las legales, entregadas a la sola voluntad de la administración, constituye no sólo una vulneración de las garantías individuales, sino un desequilibrio entre los poderes públicos.
Agregan que el artículo 20 de la Constitución dejó fuera del alcance del recurso de protección al N° 20° del artículo 19, lo que parece explicarse por la consideración en orden a que los temas tributarios se tratarían durante la discusión de normas de rango legal, existiendo a su respecto el control político propio del Parlamento y, luego, el control jurídico, precisamente, mediante el recurso de inaplicabilidad.
Señalan los requirentes que las normas impugnadas facultan a los Ministros de Agricultura y Hacienda para fijar tributos, mediante un decreto conjunto, y al Director Nacional del SAG para establecer liberaciones respecto del pago de tales tributos, todo lo que resulta abiertamente inconstitucional, en la medida en que se interviene mediante actos administrativos el ámbito de la regulación tributaria que, como se dijo, está reservado de manera exclusiva a normas de rango legal. Lo anterior determina que estos preceptos impugnados deban ser declarados inaplicables a la demanda iniciada por ellos.
Concluyen sosteniendo que no resulta suficiente, para tratar de obviar las falencias anotadas, sostener que los preceptos impugnados no vulnerarían el principio de legalidad tributaria, en la medida que contendrían elementos referenciales que, de alguna manera, enmarcan la potestad que se le entrega a la autoridad administrativa. Ello, en primer lugar, porque no existen antecedentes que permitan sostener que el Constituyente de 1980 haya querido admitir una suerte de “ley tributaria en blanco”; en segundo lugar, porque aun cuando se aceptara que el texto constitucional vigente permite un espacio de transferencia de atribuciones normativas menores o complementarias en materia tributaria a la administración, dicha hipótesis no se cumpliría en este caso, en que los preceptos impugnados no configuran suficientemente los elementos básicos o esenciales del tributo y, por último, porque si, como se expuso, no procede en materia tributaria la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo, menos podría una ley, sin delegación alguna, transferir potestad normativa en este sentido a la autoridad administrativa.
Con fecha 16 de junio de 2009 la Segunda Sala de esta M. declaró admisible el requerimiento deducido, pasando los antecedentes al Pleno para su substanciación.
Con fecha 24 de julio del mismo año, M.T.M.O., Abogado Procurador Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado (CDE), en representación del Fisco de Chile y del SAG, formula observaciones al requerimiento, solicitando que sea rechazado por carecer totalmente de sustento constitucional, conforme a los argumentos que expone a continuación.
Luego de hacer referencia al contenido del requerimiento deducido, el CDE señala que los requirentes erróneamente sostienen que las normas impugnadas, referidas a atribuciones del SAG para establecer mediante decretos supremos los precios o sumas que debe recibir como contraprestación por los servicios de inspección, análisis, certificaciones sanitarias y demás actividades de fiscalización que presta, constituirían tributos. Ello no es así, afirma, ya que el dinero que se cobra por las actividades reseñadas no reúne...
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