Sentencia nº Rol 78 de Tribunal Constitucional, 20 de Septiembre de 1989
| Fecha | 20 Septiembre 1989 |
| Materia | Derecho Constitucional |
ROL N° 78
PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL
SOBRE EL BANCO CENTRALSantiago, veinte de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:
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- Que la Honorable Junta de Gobierno por oficio N° 6583/354, de 22 de agosto pasado, ha enviado a este Tribunal el proyecto de ley orgánica constitucional sobre el Banco Central, para los efectos de lo dispuesto en el N° 1 del artículo 82 de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 97 de la misma Carta Fundamental;
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- Que en concepto de este Tribunal el proyecto de ley orgánica del Banco Central es constitucional, con excepción de los artículos 52, inciso tercero, 87 e inciso primero del artículo 6° transitorio, a los que más adelante nos referiremos;
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- Que, sin embargo, como se han formulado reparos de constitucionalidad al proyecto, el Tribunal estima necesario y conveniente fundamentar su sentencia;
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- Que la objeción de inconstitucionalidad se basa en que la iniciativa de ley orgánica constitucional en trámite, al otorgarle autonomía al Banco Central con las atribuciones que contempla, cercenaría facultades que la Constitución confiere al Presidente de la República, específicamente la de ejercer la administración económica del Estado, llegando a sostenerse, por algunos, que constituiría un Estado dentro de otro Estado;
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- Que el artículo 97 de la Carta Fundamental prescribe textualmente:
"ARTICULO 97.- Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya organización, composición, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.".
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- Que la impugnación de inconstitucionalidad del proyecto se hace consistir, concretamente, en que sería contrario a lo prescrito en los artículos 24 de la Constitución Política y 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
En relación con la primera impugnación, es conveniente transcribir el texto del artículo 24 de la Constitución:
"ARTICULO 24.- El gobierno y administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el J. del Estado.
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
El Presidente de la República, a lo menos una vez al año, dará cuenta al país del estado administrativo y político de la Nación."
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- Que en cuanto al gobierno y administración del Estado, que el artículo 24 de la Constitución confiere al Presidente de la República, es conveniente tener presente la definición que el Diccionario de la Lengua da a la expresión "gobierno", según la cual es la acción y efecto de gobernar. Y "gobernar" es "mandar con autoridad o regir una cosa". En este sentido amplio de la expresión "gobernar" todos los órganos del Estado y, en general, quienes ejercen alguna dignidad o cargo, mandan con autoridad dentro de la esfera de sus atribuciones.
Así, el Poder Legislativo manda en el ejercicio de su función legislativa, conforme a los preceptos de la Carta Fundamental.
A su vez, el Poder Judicial manda en todo cuanto diga relación con la administración de justicia, correspondiéndole exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley, la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de juzgarlas y de hacer ejecutar lo juzgado, sin que el Presidente de la República o el Congreso puedan, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones, o hacer revivir procesos fenecidos. En el ejercicio de esta función, el Poder Judicial es autónomo e independiente.
Las Municipalidades, por su parte, ejercen el poder comunal y son corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, sin que obste a dicha autonomía la circunstancia de que el Presidente de la República pueda designar al alcalde en determinadas comunas que la ley ha señalado, atendida su población o ubicación geográfica, y que constituyen, por cierto, la excepción.
La Contraloría General de la República es, también, un organismo autónomo encargado, precisamente, de ejercer el control de la legalidad de los actos de la administración y que manda con autoridad en el marco de sus atribuciones.
Del mismo modo, el Banco Central, de acuerdo con la Constitución, es un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.
El Consejo de Seguridad Nacional, presidido por el Presidente de la República e integrado por los Presidentes del Senado y de la Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, por el General Director de Carabineros y por el Contralor General de la República, ejerce sus funciones con independencia, de acuerdo con las atribuciones que la Constitución le asigna y el reglamento dictado por el propio Consejo;
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- Que los órganos del Estado al ejercer su autoridad, dentro de los términos que la Constitución y las normas dictadas conforme a ella les confieren, contribuyen a cumplir la finalidad esencial del Estado que es promover el bien común;
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- Que de acuerdo al artículo 24 de la Constitución Política, el Presidente de la República es el encargado del gobierno de la Nación, y, en consecuencia, le compete la dirección superior de los intereses generales de ésta, y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República.
El profesor don A.S.B. en su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, pág. 339 N° 255, expresa: "Dentro de la función ejecutiva se distinguen dos formas de actividad: el gobierno y la administración. En este sentido, todavía más restringido, el gobierno es la actividad que consiste en expresar y transmitir una voluntad de mando en el cuidado del interés general.";
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- Que también le corresponde ejercerla administración del Estado, la que, en cierto modo, es inseparable de la de gobierno, pues "la tarea de mandar tiene que completarse por medio de la disposición y organización de los funcionarios, llamados a favorecer de algún modo el cumplimiento de la voluntad del gobernante" (A.S.B., obra citada pág. 339 N° 255, Tomo I). En este sentido puede decirse que es el supremo administrador del Estado.
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- Que tanto el gobierno como la administración del Estado que corresponden al Presidente de la República, debe ejercerlos dentro del marco de la Constitución y de la ley, por lo que queda sujeto a la fiscalización y control de otros órganos del Estado y a las limitaciones que la Carta Fundamental establece.
No es, pues, soberano para ejercer el gobierno y la administración del Estado. Está sometido a mecanismos de fiscalización y control de carácter administrativo, que ejerce la Contraloría General de la República, encargada de velar por la legalidad de los actos de la administración; de carácter político, que corresponde a la Cámara de Diputados en el ejercicio de su función fiscalizadora; y de carácter jurisdiccional, que ejercen los tribunales ordinarios de justicia, no sólo cuando conocen del recurso de protección destinado a preservar determinadas garantías constitucionales, sino, también, -de acuerdo a la modificación que se introdujo al artículo 38 de la Carta- del reclamo de toda persona que se considere lesionada en sus derechos por la Administración del Estado; y finalmente, al Tribunal Constitucional, en cuanto está encargado de velar por la supremacía constitucional en los términos que lo consagra la Constitución.
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- Que la Carta Fundamental también le impone limitaciones de importancia a su facultad de administrar el Estado y que dicen relación específicamente con la administración económica de la Nación.
Así, el Presidente requiere de una ley, que es de su iniciativa exclusiva, para imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones y determinar su forma, proporcionalidad y progresión. Tampoco puede, sino en virtud de una ley de su iniciativa, crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las empresas del Estado o municipales; suprimirlos y determinar sus atribuciones o funciones. Del mismo modo debe proceder para contratar empréstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado; para fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones y otros beneficios al personal en retiro o en servicio de la administración pública, como asimismo, fijar las remuneraciones mínimas de los trabajadores del sector privado o aumentar sus remuneraciones y demás beneficios económicos. Igualmente, requiere de una ley para establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva, y establecer o modificar las normas sobre seguridad social, tanto del sector público como del sector privado. Incluso, sólo en virtud de una ley se puede proceder a la fijación del valor, tipo y denominación de las monedas, materias todas que son propias de la administración económica del Estado o que tienen especial incidencia en ella.
Las restricciones referidas a su facultad de administrar el Estado están contempladas especialmente en los artículos 60 y 62 de la Constitución que señalan las materias que sólo pueden ser objeto de ley.
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- Que al Jefe del Estado, en conformidad al artículo 32 de la Carta Fundamental, le corresponde ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias de norma legal, sin perjuicio de su...
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