Sentencia nº Rol 2666 de Tribunal Constitucional, 3 de Septiembre de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 582098042

Sentencia nº Rol 2666 de Tribunal Constitucional, 3 de Septiembre de 2015

Fecha03 Septiembre 2015

Santiago, tres de septiembre de dos mil quince.

VISTOS:

Con fecha 14 de mayo de 2014, la sociedad Centro de Manejo de Residuos Orgánicos Colhue S.A. ha solicitado la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso primero del artículo único de la Ley N° 20.473, para que surta efectos en el proceso sobre reclamación de sanción administrativa que sustancia el Juzgado de Letras de Rengo, bajo el Rol N° 1075-2012.

El texto del precepto legal objetado en autos es del siguiente tenor: “Durante el tiempo que medie entre la supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la entrada en vigencia de los títulos II, salvo el párrafo 3º, y III de la ley a que hace referencia el artículo 9º transitorio de la ley Nº 20.417, corresponderá a los órganos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. En caso de incumplimiento, dichas autoridades deberán solicitar a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la ley Nº 19.300 o al Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva, sin perjuicio de su derecho a ejercer las acciones civiles o penales que sean procedentes.”.

El aludido reclamo judicial pendiente fue incoado por la actora para impugnar la sanción administrativa que le fuera aplicada sobre la base de lo dispuesto en el precepto reprochado por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins.

Y aquella sanción consistió en la revocación de la Resolución de Calificación Ambiental –en adelante RCA-, sin la cual la requirente no puede desarrollar su proyecto de manejo de residuos orgánicos.

En el marco del reseñado proceso judicial, el conflicto de constitucionalidad planteado a esta M. consiste en determinar si la aplicación del precepto reprochado, atendida su supuesta generalidad en la determinación de la conducta infraccional a castigar, vulnera o no el derecho a la igualdad, el principio de proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción, el derecho a defensa jurídica, el principio de tipicidad de las conductas, el principio de reserva legal en materia de regulación de actividades económicas y el derecho a la seguridad jurídica, reconocidos en los numerales 2°, 3°, 21° y 26° del artículo 19 constitucional.

A efectos de fundar su requerimiento, la actora se refiere a los hechos relacionados con la gestión judicial pendiente, para luego ahondar en las argumentaciones en derecho que sustentan su acción.

En cuanto a los hechos.

Expone que por la RCA N° 031 de 2008 se calificó favorablemente su proyecto de “Centro de Manejo de Residuos Orgánicos”, que consiste, básicamente, en el tratamiento de lodos provenientes de la agroindustria.

Sin embargo, posteriormente, luego de una protesta que paralizó la Ruta 5 Sur, respaldada por el Alcalde de Malloa, diversas autoridades políticas concertadas citaron a la Comisión de Evaluación del Medio Ambiente Regional en vistas a que ésta iniciara un procedimiento sancionador e impusiera sanciones. En un brevísimo período, efectivamente, la Comisión de Evaluación del Medio Ambiente Regional impuso la sanción de revocación de la RCA, luego de una fiscalización, a su juicio, cuestionable.

En cuanto al Derecho.

A modo introductorio, explica que la Ley N° 19.300, sobre bases generales del medio ambiente, establecía -en el ámbito de la fiscalización y la sanción ambiental- tanto el organismo sancionador como las sanciones y el pertinente procedimiento sancionatorio. Dado que la Ley N° 20.417 derogó el artículo 64 de aquella ley, la materia dejó de estar regulada en un período de tiempo, toda vez que la vigencia de las normas, contenidas en la Ley N° 20.417, quedó diferida hasta que entrara en funciones el respectivo Tribunal Ambiental.

Esto hizo necesaria la dictación de la Ley N° 20.473, que vino a remediar el reseñado vacío legal en materia de fiscalización y sanciones de manera transitoria, pues sólo tuvo vigencia hasta que comenzara a funcionar el Tribunal Ambiental.

Atendido que esta última era la norma que estaba en vigor al momento en que se desenvolvió el procedimiento sancionatorio que culminó con la revocación de la RCA, consecuentemente es la que debió ser aplicada por el juez para resolver la reclamación de dicha revocación.

A efectos de fundar en derecho su requerimiento, explica la actora, como punto basal de las infracciones constitucionales que denuncia, que la autoridad administrativa, teniendo como sustento legal la disposición objetada en autos, la sancionó, atendidos supuestos incumplimientos de las condiciones que se habrían considerado para aprobar su proyecto de manejo de residuos.

El problema es que el texto de este precepto reprochado, que permite sancionar el incumplimiento de tales condiciones, es tan general y vago que no permite saber cuáles son esas condiciones.

Este problema no se presentaba en el régimen sancionatorio ambiental anterior, contenido en la Ley N° 19.300, por los siguientes motivos.

El antiguo artículo 64 de la Ley N° 19.300, al igual que el precepto reprochado, disponía que se podía solicitar a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones -que iban desde la simple amonestación hasta la revocación de la RCA-. Ello, para el caso de incumplimiento de las condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o aceptó la declaración de impacto ambiental.

Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con el precepto legal que se cuestiona, cuando regía aquel artículo 64 era posible tener conocimiento de las condiciones cuya desobediencia éste sancionaba, en otras palabras, de cuál era la conducta infraccional a reprochar. Lo anterior, porque ese antiguo artículo 64 se vinculaba con el artículo 25 de la misma ley, que precisaba que las aludidas condiciones eran aquellas que se encontraban certificadas en la RCA. Además, dicho artículo 25 disponía que el incumplimiento de esas condiciones certificadas era sancionable cuando no se hubiera reclamado de ellas dentro del plazo legal.

El cuestionado artículo único de la Ley N° 20.473, en cambio, si bien es copia del aludido artículo 64, es una copia imperfecta, cuya imperfección deviene en inconstitucionalidad, pues su texto no reenvía a otra norma legal o reglamentaria que, como el mencionado artículo 25, precise cuáles son dichas condiciones.

De esta manera, la disposición impugnada, al no determinar las condiciones cuya desobediencia se sanciona, es una típica ley penal en blanco que no da certeza alguna acerca de cuál es la conducta infraccional que será castigada.

La anotada insuficiencia importa graves consecuencias, a saber, que permite en los hechos a la autoridad administrativa determinar, por su sola voluntad y capricho, cuáles son esas condiciones y, por ende, crear la conducta infraccional.

Ello fue lo que habría ocurrido en la especie, por dos cuestiones.

Primero

porque la Comisión de Evaluación Ambiental quiso entender que eran condiciones tan sólo simples ocho considerandos contenidos en la RCA, la que, según su texto expreso, no contiene condición alguna.

Segundo

porque la aludida Comisión consideró, para sancionar, normativas infrareglamentarias que regulan aspectos medulares de la conducta infractora, cuales son una instrucción ministerial que entrega criterios para adoptar sanciones y una tabla de aplicación de multas para determinar la gravedad y la sanción de una falta, dictada por la autoridad regional.

Por lo anteriormente explicado y como se señalara, el precepto legal impugnado da cabida a que se genere incerteza jurídica sobre cuál es la conducta sancionable, con la concomitante afectación de los derechos adquiridos mediante la RCA revocada, todo lo cual se traduciría en las siguientes cinco infracciones constitucionales que a continuación se sintetizan.

Primera y segunda infracción: el precepto reprochado vulnera el principio de tipicidad y el principio de proporcionalidad relacionado con el derecho a la igualdad.

Estas infracciones se producen no sólo por la reseñada incerteza acerca de la conducta infraccional, sino que, además, porque el precepto no entrega parámetro objetivo alguno para determinar la gravedad de las faltas -su entidad, atenuantes y agravantes- ni para precisar la sanción aplicable conforme a una relación proporcional entre la gravedad de la falta y la magnitud de la sanción.

Es por ello que la autoridad administrativa no sólo establece cuál es la conducta a sancionar. Además determina, a su solo arbitrio, cuál es su gravedad, cuestión que generaría incerteza sobre la misma, la posibilidad de falta de uniformidad en la aplicación de la ley y, con ello, un peligro para la igualdad de las personas ante la ley.

Y el legislador, a diferencia de lo que ocurre en la Ley N° 20.473, ha sido consciente en orden a acotar la discrecionalidad administrativa en el ámbito sancionatorio. Así lo hizo en el antiguo régimen de la Ley N° 19.300, como también en el sistema ambiental que hoy impera, pues los artículos 35 y 36 de la Ley N° 20.417 contienen una clara descripción típica de las conductas y, al mismo tiempo, otras normas de la misma especifican cuáles infracciones son gravísimas, graves y leves, estableciendo así la sanción aplicable según el criterio de proporcionalidad.

Tercera infracción: el precepto reprochado vulnera el principio de reserva legal en materia de regulación de actividades económicas.

Lo anterior, porque por medio de la RCA se ha adquirido un reconocimiento de calificación favorable de un...

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