Sentencia nº Rol 1892 de Tribunal Constitucional, 17 de Noviembre de 2011
| Fecha | 17 Noviembre 2011 |
| Materia | Derecho Constitucional |
S., diecisiete de noviembre de dos mil once.
VISTOS:
Con fecha 6 de enero de 2011, a fojas 1, el señor V.P.V., Rector de la Universidad de Chile, deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la parte final del inciso primero del artículo 2° de la Ley N° 20.285, en la causa sobre recurso de queja interpuesto en contra de los Ministros Titulares y el abogado integrante de la Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de S., de que conoce actualmente la Corte Suprema bajo el Rol de ingreso N° 9.777-2010.
El precepto legal cuestionado dispone que:
“Las disposiciones de esta ley [léase de la Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado, contenida en el artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente “Ley de Transparencia”] serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa,” [la parte final destacada en negritas corresponde al precepto impugnado de inaplicabilidad].
El actor estima que este precepto cuestionado no es aplicable a su respecto, sino el inciso cuarto del mismo artículo 2° de la Ley N° 20.285, que prescribe que “los demás órganos del Estado se ajustarán a las disposiciones de sus respectivas leyes orgánicas que versen sobre los asuntos a que se refiere el artículo 1° precedente”.
Como antecedentes de la gestión pendiente en que incide el requerimiento deducido, sostiene el actor que el estudiante de Derecho de la Universidad de Chile, señor F.Z.M., en uso de las disposiciones de la Ley N° 20.285, en noviembre de 2009, solicitó a la Directora subrogante de la Escuela de Pregrado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile copia íntegra y fiel de las Actas de la comisión Ad-Hoc de Claustro de la Facultad, y de la nómina de personal que desempeña sus funciones en la Facultad, incluyendo su remuneración, beneficios, función, cargo, grado y fecha de inicio de funciones.
La Directora le respondió que dicha información no podía ser entregada porque constituía antecedentes para la adopción de resoluciones que serían configuradas con posterioridad y que, respecto a la nómina del personal, la solicitud se reenviaría a la Unidad de Gestión de la Información Institucional de la Universidad, por estimarse como el órgano competente.
Ante ello, el señor Z. dedujo en diciembre de 2009 amparo por denegación de su derecho de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia, organismo que en abril de 2010 acogió el reclamo y requirió al señor Rector la entrega de la información pedida en el plazo de cinco días.
Ante ello, el requirente interpuso ante la Corte de Apelaciones de S. un reclamo de ilegalidad en contra de la decisión del Consejo, por estimar que éste había ordenado la entrega de información a una entidad que no se encontraba bajo su competencia, infringiendo el artículo 33 de la Ley N° 20.285. EL 14 de diciembre de 2010, se notificó la resolución de la Corte que, en los autos Rol N° 1802-2010, rechazó dicha reclamación, confirmando la decisión del Consejo de que la Ley N° 20.285 es plenamente aplicable a la Universidad de Chile, por constituir ésta un servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa.
Luego, el 20 de diciembre de 2010, el señor Rector recurrió de queja ante la Corte Suprema, en los autos Rol N° 9.777-2010, que constituyen la gestión en que incide la acción de inaplicabilidad de autos, por estimar que los Ministros integrantes de la Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de S., señor M.S. y señora J.G. y su abogado integrante, señor J.G., habían incurrido en faltas o abusos graves al dictar la sentencia confirmatoria aludida, al no aplicar correctamente las disposiciones constitucionales y legales conforme a las cuales, al entender del requirente, la Universidad de Chile, es un órgano de la Administración del Estado que, respecto al principio de transparencia en la función pública, se debe ajustar a las disposiciones de su propia ley orgánica, por aplicación del inciso final del artículo 2° de la Ley N° 20.285 y no a la Ley de Transparencia y, además, que no puede ser considerada como un servicio público, de aquellos contemplados en el inciso primero del artículo 2° de la misma Ley N° 20.285, precepto impugnado de inaplicabilidad.
El requirente estima que la Universidad de Chile no es un órgano ni un servicio creado para el cumplimiento de la función administrativa. En este sentido se refiere a la naturaleza jurídica de la Universidad de Chile, señalando que, en cuanto institución de educación superior autónoma, se diferenciaría de los servicios públicos, por lo que las disposiciones de la Ley de Transparencia no le serían aplicables.
Señala que la Universidad es un órgano del Estado, pero no un órgano o servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa. En este sentido, el artículo 1° del Decreto con Fuerza de Ley N° 3, de 2006, del Ministerio de Educación, que establece los Estatutos de la Universidad de Chile, señala que es una “Persona Jurídica de Derecho Público Autónoma, es una Institución de Educación Superior del Estado de carácter nacional y público, con personalidad jurídica, patrimonio propio, y plena autonomía académica, económica y administrativa…”.
Esta institución, entonces, se aleja en sus elementos consustanciales y formales de la noción de servicio público.
Señala que los principios constitucionales de probidad y publicidad, dispuestos en el artículo 8° de la Carta Fundamental, son aplicables a la Universidad de Chile, en su calidad de órgano del Estado que realiza funciones públicas, pero no así las disposiciones de la Ley de Transparencia ya que el mismo legislador excluyó en forma absoluta a dicha entidad estatal de su aplicación, en el inciso cuarto de su artículo 2°, arriba transcrito.
Agrega que la Universidad de Chile tiene su origen en el artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución, que la considera como un grupo intermedio y autónomo (citando al efecto la sentencia de esta M. Rol N° 523, en que se declara que las universidades, sean públicas o privadas, constituyen cuerpos intermedios y autónomos), y en el inciso final del N° 11 del artículo 19 de la misma, que ordena al legislador regular por ley orgánica lo vinculado a la libertad de enseñanza. Luego, la Universidad no tiene su origen en el artículo 38 de la Ley Fundamental, por lo que no es un servicio público.
Asimismo, sostiene que este Tribunal Constitucional ha señalado que los grupos intermedios, que pueden realizar funciones públicas, son distintos a los servicios públicos creados para satisfacer una necesidad pública, citando la sentencia Rol N° 1295.
Agrega el actor un acápite relativo a las diferencias entre la Universidad de Chile como grupo intermedio y los servicios públicos creados para la función administrativa, destacando que aquélla, a diferencia de éstos, goza de autonomía máxima, por la naturaleza propia de la institución, que la diferencia de otras entidades. Además, la Universidad de Chile, no comparte las características nucleares de los servicios públicos, tales como la continuidad, regularidad, uniformidad, obligatoriedad formal y material, especialidad universal y permanencia.
Aduce que la Universidad de Chile se instituye constitucionalmente en una triada básica: primero, como grupo intermedio (artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución); segundo, como ente autónomo de origen constitucional para la realización de sus fines específicos (artículo 1°, inciso tercero, y artículo 19, N° 11, de la Carta Fundamental), y tercero, como entidad amparada por una garantía institucional que permite asegurar la realización de la autonomía universitaria impidiendo las acciones lesivas de terceros (artículo 19, N° 11, del Código Político). Dichas características determinan que esta institución de educación superior tenga una naturaleza jurídica diferente a otros sujetos del Estado, estando regulada constitucional y legalmente de manera diversa, sin perjuicio de que, al ser parte de los órganos del Estado requiera de ciertas interconexiones entre las normas generales de la Administración del Estado y su regulación propia.
Sostiene que la normativa legal que desarrolla las disposiciones constitucionales recién aludidas, distingue la particularidad regulatoria de la Universidad de Chile respecto de los servicios públicos creados para la función administrativa. En este sentido, la Ley N° 18.692, Orgánica Constitucional de Enseñanza, en su artículo 88 reconoce a las universidades estatales existentes al 31 de diciembre de 1981, las que conservarán su naturaleza de entidades autónomas. Esta amplia autonomía determina que siendo la ley N° 20.285 una ley general que no se refiere expresamente a la Universidad de Chile, no le sería aplicable.
Estima también el requirente que, no obstante que en la Constitución de 1980 no se contiene una referencia expresa a la autonomía universitaria, ella sí se deduce de la libertad de enseñanza que la Carta Fundamental contempla. Agrega que la acción reguladora del Estado respecto a esta libertad, debe interpretarse restrictivamente. Luego, la autonomía universitaria en la Constitución tendría dos fuentes de directo reconocimiento: primero, una garantía institucional genérica como cuerpo intermedio, a los cuales se les debe reconocer, amparar y garantizar su adecuada autonomía (artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución); y, segundo, una garantía institucional específica como Universidad, en cuanto al derecho a abrir, organizar y mantener...
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