Sentencia nº Rol 1991 de Tribunal Constitucional, 24 de Julio de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 391085238

Sentencia nº Rol 1991 de Tribunal Constitucional, 24 de Julio de 2012

Fecha de Resolución:24 de Julio de 2012
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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Santiago, veinticuatro de julio de dos mil doce.

VISTOS:

Con fecha 27 de mayo de 2011, a fojas 1 y complementado a fojas 143, el abogado Jorge Beytía Moure, en representación de Metrogas S.A., ha deducido requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso final del artículo 41 del DFL N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, que fija el nuevo texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, y del DFL N° 206, de 1960, del mismo Ministerio, sobre Construcción y Conservación de Caminos, en la causa caratulada “Fisco de Chile con Metrogas S.A.”, de que conoce actualmente el 7° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol N° 34.594-2009.

Como antecedentes de la gestión pendiente en que incide el requerimiento, cabe consignar que el Fisco de Chile demandó de cobro de pesos en juicio de hacienda a Metrogas, para obtener el reembolso de la suma aproximada de $701.000.000, que previamente le había pagado -a través de la Sociedad Concesionaria Autopista Central S.A., actuando en representación del Ministerio de Obras Públicas-, por concepto del traslado de instalaciones de Metrogas ubicadas en la faja fiscal que interferían con la ejecución de la obra pública “Proyecto Sistema Norte-Sur” de la Región Metropolitana, traslado que había sido ordenado por la Dirección de Vialidad, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 41 de DFL 850, mediante oficio de 19 de junio de 2001.

Señala la requirente que el único fundamento de la demanda deducida por el Fisco en su contra está dado por el inciso final del artículo 41 cuestionado, cuya aplicación –por tanto- resultará decisiva para la resolución del asunto en que incide la inaplicabilidad de autos, y de ser declarada inaplicable conllevará que la demanda del Fisco perderá inevitablemente sustento jurídico y deberá ser rechazada.

El precepto legal impugnado dispone que: “En caso de que por cualquier motivo sea necesario cambiar la ubicación de estas instalaciones del lugar en que fueron autorizadas, este traslado será hecho por cuenta exclusiva del respectivo propietario o en las condiciones que se hayan fijado al otorgar el permiso o contrato de concesión respectivo”.

Señala Metrogas que es concesionaria de servicios de gas por decreto supremo N° 1.443, de 10 de abril de 1934, al amparo del DFL 323, de 1931, que establece la Ley de Servicios de Gas. De dicha concesión, que es de naturaleza indefinida, se derivan tanto obligaciones como derechos que se encuentran incorporados a su patrimonio.

A continuación, la actora analiza en general las concesiones administrativas –citando doctrina y jurisprudencia-, abarcando sus fundamentos como medio de satisfacción de necesidades públicas –que permiten dar aplicación al principio de subsidiariedad y al derecho de los particulares para desarrollar toda clase de actividades económicas-; su concepto –desde una perspectiva amplia como restringida-; su naturaleza jurídica –como contrato, acto administrativo unilateral o acto mixto según las distintas tesis-, y su carácter de fuente generadora de derechos y obligaciones –tanto para el particular como para la Administración, independientemente de la tesis que se siga acerca de su naturaleza jurídica-. En esta última parte, destaca que, no obstante que un sector minoritario de la doctrina se opone a la posibilidad de que se deriven verdaderos derechos para el concesionario, la mayoría opina que la concesión constituye un acto esencialmente creador de derechos, constitutivo de derechos ex novo, que la diferencia de la autorización. Esta tesis así como la naturaleza contractual de la concesión han sido confirmadas por este Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N° 467.

Agrega la requirente que estos derechos, en su calidad de cosas incorporales, se encuentran incorporados a su patrimonio y, como tales, están amparados por la garantía del derecho de propiedad consagrado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución.

Luego, la Ley de Servicios de Gas le reconoce a los concesionarios -y en la especie a Metrogas- diversos derechos, destacando el de operar y explotar el servicio público de gas (artículo 1°); el de ocupar los bienes nacionales de uso público que sean necesarios para la adecuada prestación del servicio (artículo 12), y el derecho a no asumir el costo de las modificaciones que sean necesarias en sus redes de transporte para permitir las obras de rectificación, nuevos trazados, pavimentación u otros análogos que se hagan en bienes nacionales de uso público (artículo 15).

En efecto, respecto a este último derecho, el artículo 15 de la Ley de Servicios de Gas ha previsto expresamente que si el Estado, las Municipalidades u otros organismos públicos ordenaren el traslado por los motivos señalados, el concesionario estará obligado a ejecutar las modificaciones en sus redes, pero “el costo de estas modificaciones será de cargo del organismo que las dispuso”.

Este artículo en su texto actual tiene su origen en la Ley N° 18.856, de 1989, y en su texto anterior, vigente el año 1934, cuando se otorgó la concesión a Metrogas, disponía que las modificaciones se efectuarían “sin costo alguno para el Estado o las Municipalidades (…). Pero si estos cambios se repitieren con menos de 10 años de intervalo, respecto de una misma parte de la red de distribución, el concesionario quedará exento de todo pago”. Así, la Ley N° 18.856 traspasa desde el concesionario al organismo estatal el costo de las modificaciones, cambio legislativo que se incorpora de inmediato al patrimonio del concesionario, en virtud de la llamada “cláusula de no mejores condiciones”, que es de la naturaleza de toda concesión y que impide al Estado fijar mejores condiciones para una concesión nueva sin incorporarlas en las que ya existen.

Por otra parte, la regla actualmente vigente que exime de los costos de traslado a la concesionaria es coincidente con la redacción original del actual artículo 41 del DFL N° 850, impugnado. En efecto, ya en el artículo 19 del DFL N° 206, de 1960, y después en el artículo 42 del Decreto N° 294, de 1984, que establecían los textos de la denominada Ley de Caminos, se encontraba una norma coincidente con artículo 15 de la Ley de Gas, que establecía que los costos de los traslados eran de cargo del “interesado”, y no del propietario. Luego, este derecho a no asumir el costo contenido en los cuerpos legales anteriores al artículo 41 impugnado, también forma parte del estatuto de la concesión y se ha incorporado al patrimonio de Metrogas.

Agrega que de la historia fidedigna del establecimiento del artículo 41 del DFL N° 850, aparece que el Ministro de Obras Públicas de la época, señor R.L.E. aclaró que la norma que había sido incorporada en el veto del Ejecutivo, no tendría en caso alguno efecto retroactivo, y que sólo en el entendido de que no afectaría a concesiones anteriores a su incorporación por la Ley N° 19.974 para no vulnerar derechos adquiridos, es que fue aprobada por el Congreso Nacional.

En cuanto a la infracción constitucional que se produciría por la aplicación del precepto legal impugnado en el caso concreto, la requirente estima, en primer lugar, que se conculcaría su derecho de propiedad garantizado por el artículo 19, N° 24°, de la Constitución, precepto que consagra la propiedad sobre cosas incorporales, como son los derechos, reforzando lo dispuesto en el artículo 583 del Código Civil, cuestión que es aceptada por la mayoría de la doctrina y que ha sido reconocida por la jurisprudencia de la Corte Suprema y de este Tribunal Constitucional, citando en este sentido la sentencia Rol N° 506.

En la especie, Metrogas tiene el derecho incorporal de no asumir el costo del traslado de las instalaciones, derecho cuya fuente es la ley, en particular el artículo 15 de la Ley de Servicios de Gas, que hace dichos costos de cargo del organismo que dispuso el traslado. En consecuencia, cualquier acto del legislador o de la autoridad que pretenda alterar dicho derecho esencial a la concesión, es contrario a la Constitución.

Luego, afirma que la única forma legítima para privar de un derecho personal es la expropiación, que requiere ley expropiatoria e indemnización, y agrega que no nos encontramos frente al caso de una limitación del derecho de propiedad.

Concluye Metrogas que de aplicarse el inciso final del artículo 41 impugnado, por el juez que conoce del juicio de hacienda que constituye la gestión sub lite, dicha aplicación producirá una privación inconstitucional de su derecho a no costear el traslado de las instalaciones y a exigir a la Dirección de Vialidad que asuma dicho costo, derecho que, como se dijo, forma parte del estatuto jurídico y de la esencia de la concesión. Así, solicita la inaplicabilidad del precepto aludido, pues de aplicarse se verá cercenado y eliminado por completo su derecho, sin cumplirse los requisitos que constitucionalmente habilitarían para ello y produciéndose una posible expropiación de facto.

En segundo lugar, estima Metrogas que la aplicación de la norma cuestionada en el litigio seguido en su contra por el Fisco, vulneraría el principio de juridicidad, base de la institucionalidad y del Estado de Derecho, consagrado en los artículos 6° y 7° constitucionales. Este principio exige la sujeción integral a derecho en la actuación de los órganos del Estado. Luego, de aplicarse el inciso final del artículo 41, se estaría permitiendo a la Dirección de Vialidad, junto con vulnerar el derecho de propiedad de Metrogas mediante un acto administrativo, actuar fuera de su competencia, excediendo sus atribuciones y en contravención a la Constitución y la ley.

Además, la infracción de los artículos y de la Carta Fundamental, admite otro enfoque, desde la perspectiva del principio de confianza legítima, reconocido por esta M. en la sentencia Rol N° 207, y que implica básicamente que si un determinado...

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