Sentencia nº Rol 2625 de Tribunal Constitucional, 12 de Agosto de 2014
| Fecha | 12 Agosto 2014 |
Santiago, 12 de agosto de dos mil catorce.
VISTOS:
Con fecha 31 de enero del año en curso, don R.F.M. ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 22 de la Ley N° 18.961 –Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile-, para que surta efectos en el proceso sobre recurso de protección, Rol N° 3409-2014, sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
El tenor del precepto legal objetado en autos, cuyo texto se destaca, dispone:
Artículo 22.- El desempeño profesional se evaluará a través de un sistema de calificación y clasificación.
La decisión que se emita se fundará preferentemente en los méritos y deficiencias acreditados en la Hoja de Vida que debe llevarse de cada funcionario, observación personal, cualidades profesionales, morales, intelectuales y capacidad física.
Los órganos de selección y apelación competentes son soberanos en cuanto a las apreciaciones que emitan sobre la idoneidad, eficiencia profesional y condiciones personales de los calificados, no correspondiendo a otros organismos ajenos a Carabineros la revisión de los fundamentos de sus decisiones.
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La acción de protección pendiente para la que se ha solicitado la declaración de inaplicabilidad, fue interpuesta por el requirente con el objeto de dejar sin efecto la resolución -de la Honorable Junta Superior de Apelaciones de Carabineros- mediante la cual fue calificado en lista 4, de eliminación.
En el marco de la reseñada causa judicial, el conflicto de constitucionalidad sometido a esta M. consiste en determinar si es constitucional o no el que, por aplicación de la disposición reprochada,
puedan las distintas instancias de evaluación de Carabineros de Chile calificar soberanamente a sus funcionarios, sin que exista la posibilidad de que el pertinente resultado sea revisado por un organismo jurisdiccional, a efectos de controlar una eventual arbitrariedad.
A juicio del peticionario, la aplicación de la objetada disposición vulneraría los derechos a la igualdad ante la ley y al debido proceso y el mandato de publicidad, consagrados en los numerales 2° y 3° del artículo 19 y en el artículo 8° de la Carta Fundamental, respectivamente.
A efectos de fundamentar su requerimiento, el actor se refiere a los hechos que dieron origen a la gestión pendiente, para luego presentar sus argumentaciones en derecho que lo sustentan.
En cuanto a los hechos, expone que, acorde con el formulario de calificación del año 2013, su calificador directo, con el mérito de los antecedentes respectivos, lo calificó en lista 2, a consecuencia de habérsele rebajado las calificaciones en 8 subfactores, como lo son, entre otros, relaciones interpersonales e interés por superarse. Algunos de los aludidos antecedentes, presentes al cierre del respectivo período de calificación, consistían fundamentalmente en tres llamados de atención y una amonestación, por incumplimiento de órdenes de superiores y deberes atingentes a su cargo.
Sin embargo, su situación empeoró, pues, por acuerdo de 7 de agosto de 2013, la Honorable Junta Calificadora de Méritos de Oficiales Subalternos, ejerciendo en forma arbitraria sus facultades discrecionales para calificar, acordó rebajar la calificación en nuevos subfactores, evaluándolo en lista 3, pese a que no mediaban nuevos antecedentes que justificaran tal medida. Lo anterior sería más grave aún, si se observa que la evaluación no se basa en la relación entre norma vulnerada y falta cometida. Basta al efecto dar como ejemplo el que no es entendible que el hecho de no presentarse a la hora pueda afectar el subfactor probidad.
Atendida la antedicha irregularidad, apeló el mencionado acuerdo y la Junta Calificadora de Méritos y Apelaciones, mediante acuerdo de 2 de septiembre de 2013, respondió expresando que el proceso de calificación consiste en una ponderación de aspectos personales y profesionales del funcionario, y que es la apreciación de la naturaleza y gravedad de los hechos lo que permitió a la Junta formarse la convicción de un desempeño insatisfactorio.
Considerando que la mencionada Junta no acreditó la incapacidad profesional o las deficiencias funcionarias, el requirente apeló a la Honorable Junta Superior de Apelaciones. Fue en esa instancia en la que definitivamente desmejoró su situación, pues ésta decidió calificarlo en lista 4, de eliminación, por entender que existían graves deficiencias en su conducta.
Recurrida de reposición dicha medida, la Honorable Junta Superior de Apelaciones no acogió el escrito ni los descargos verbales, aduciendo, entre otras cuestiones, que el órgano evaluador tiene plenas atribuciones para ponderar el desempeño personal, atendida su autonomía en la apreciación de los antecedentes.
En atención a los hechos descritos, alega que es posible colegir que el procedimiento calificatorio vulnera principios básicos de la administración, pues las rebajas de calificación, en base a los mismos antecedentes, denotan una desproporcionalidad entre las faltas cometidas y sus efectos en la calificación, dando lugar así a un acto administrativo arbitrario en el ejercicio de potestades discrecionales. En cuanto al derecho, esgrime que en virtud de los reseñados efectos a que da lugar la aplicación de la disposición reprochada, se producen dos infracciones constitucionales de la manera que a continuación se sintetiza.
En primer lugar, se vulneraría el derecho a la igualdad ante la ley, desde el momento que el precepto reprochado “otorga la calidad de soberano a todos los órganos administrativos de selección y apelación precedentemente citados”.” Esto es lo que hace que no se encuentre limitado el uso de la potestad discrecional para calificar y, a su vez, impide la existencia de una instancia jurisdiccional para controlarla. Y quedaría en evidencia que son soberanos -en la apreciación de la idoneidad, eficiencia profesional y condiciones personales del calificado-, por la mutación experimentada por la calificación del requirente a través de las diferentes instancias de evaluación.
En segundo lugar, se vulneraría el derecho al debido proceso, desde el momento que el precepto objetado establece que “no corresponde a organismos ajenos a Carabineros la revisión de los fundamentos de las decisiones de las entidades calificadoras”. Es esto lo que impide la impugnación en sede jurisdiccional de las decisiones de los órganos administrativos con facultades exorbitantes y discrecionales, conculcándose los derechos al acceso a un órgano jurisdiccional, a aportar pruebas y a solicitar la revisión judicial. Por lo demás, la Constitución Política, en el inciso segundo del numeral 3° del artículo 19, no cambia en su esencia el derecho a defensa jurídica, sino que tan sólo lo modula en relación con los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, toda vez que sólo reenvía la regulación de lo administrativo y disciplinario a los
estatutos respectivos de las mismas, dejando así abierta la vía judicial.
Agrega, finalmente, que también se vulneraría el artículo 8° de la Constitución Política, que establece el principio de publicidad y transparencia, porque el precepto impugnado establece un muro a esa norma general de derecho.
Por resolución de fojas 40, la Segunda Sala de esta M. admitió a tramitación el requerimiento y, en la misma oportunidad, ordenó suspender el procedimiento judicial invocado. Luego de ser declarado admisible por la aludida Sala y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el requerimiento fue comunicado a la Cámara de Diputados, al Senado y al Presidente de la República y notificado al General Director de Carabineros, a efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes.
Por presentación de fojas 68, el General Director de Carabineros formuló sus observaciones al requerimiento, efectuando las argumentaciones que se exponen bajo los siguientes cuatro puntos.
En primer lugar: aduce que de conformidad a la definición de calificación, dada en el artículo 9° del Reglamento de Selección y Ascensos del Personal de Carabineros, y a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley N° 18.961, se está en presencia de un procedimiento de calificación que es reglado y que tiene por objeto, en base a los antecedentes que arrojan las hojas de vida, evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario en relación con las exigencias y características de su cargo. Y en aquel proceso las Juntas tienen plena autonomía para evaluar el desempeño del personal de Carabineros.
Por lo anterior, considera que es menester efectuar una precisión en torno a los hechos que dieron lugar a la baja de calificaciones por parte de la Honorable Junta Superior de Apelaciones.
Precisa que la aludida Junta ejerció la atribución conferida en el artículo 43, letra c), N° 6°, del Reglamento de Selección y Ascensos del Personal de Carabineros, que prescribe que las Honorables Juntas podrán rever excepcionalmente sus propias decisiones y las adoptadas por otras Juntas, teniendo como límite esta atribución el que existan antecedentes de gravedad o de importancia que no hayan sido considerados.
En ejercicio de tal atribución, resolvió considerar las siguientes y no mencionadas sanciones disciplinarias: un día de arresto, a firme el 12 de agosto de 2013, y 3 amonestaciones a firme el 15 de octubre, el 7 de noviembre y el 12 de noviembre de 2013, fundadas, respectivamente, en no dar nuevamente cumplimiento a sus deberes y en estar involucrado en un procedimiento de violencia intrafamiliar por lesiones.
Por todo lo anterior, la Junta, ajustándose al mérito de los antecedentes, reafirmó que se estaba en presencia de un funcionario con incapacidades...
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