Sentencia nº Rol 254 de Tribunal Constitucional, 26 de Abril de 1997
| Fecha | 26 Abril 1997 |
| Materia | Derecho Constitucional |
ROL Nº 254
REQUERIMIENTO FORMULADO POR DIVERSOS SENADORES PARA QUE EL TRIBUNAL RESUELVA LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO SUPREMO Nº1.679, DE FECHA 31 DE DICIEMBRE DE 1996, DEL MINISTERIO DE HACIENDA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL EL 8 DE FEBRERO DE 1997, DE ACUERDO AL ARTÍCULO 82, N° 5, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICASantiago, veintiséis de abril de mil novecientos noventa y siete.
VISTOS:
Con fecha 10 de marzo del presente año, doce Senadores, que representan más de la cuarta parte de esa Corporación, han presentado un requerimiento a este Tribunal, con el objeto de que se declare que el Decreto Supremo Nº1.679, de fecha 31 de diciembre de 1996, del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial el 8 de febrero de 1997, es inconstitucional, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 82, Nº 5º, de la Constitución Política.
Los senadores requirentes son la señora O.F.S., los señores A.A.B., A.C.V., S.F.F., H.L.F., M.O.L., B.S.H., J.L.C., E.L.A., S.P.E., F.P.A. y S.S.O..
Señalan los requirentes que desde 1990, año desde el que le ha correspondido al Congreso Nacional estudiar el proyecto de Ley de Presupuestos, han tomado conocimiento de numerosas modificaciones que por la vía administrativa se le introducen a dichos cuerpos legales con posterioridad a su publicación. Entre las más importantes que se realizan por decreto supremo se encuentran las siguientes:
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Autorización de gastos no aprobados por el Congreso Nacional.
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Aumento del monto de gastos determinados aprobados por el Congreso Nacional por una cantidad inferior.
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Modificación de la estructura del Presupuesto creando subtítulos de gastos sin la aprobación del Congreso Nacional.
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Incremento de los montos de gastos limitados en las glosas presupuestarias que contemplan las leyes respectivas.
Las modificaciones aludidas implican que el Presupuesto que se ejecuta es substancialmente distinto del aprobado por el Congreso Nacional.
Señalan los requirentes que es evidente entonces, que por la vía de las normas que dicta anualmente el Poder Ejecutivo regulando las modificaciones presupuestarias, que este año se contienen en el Decreto Supremo Nº 1.679, motivo del presente requerimiento, se le introducen substanciales modificaciones al Presupuesto aprobado por el Congreso Nacional, efectuando en definitiva gastos no autorizados por ley.
Expresan que la Constitución exige, en sus artículos 32, Nº 22, 64, 88 y 89, que el Presupuesto se apruebe por ley y que, si bien el Congreso no tiene atribuciones para aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos, si puede reducir los gastos que propone el Poder Ejecutivo, con la sola condición de que no se trate de gastos establecidos por una ley permanente.
Todas las normas anteriores consagran el principio de legalidad del gasto público, que no es nuevo y que ha inspirado las normas sobre gastos contenidas en las distintas Cartas Fundamentales que han regido a nuestro país.
Resulta evidente que el principio de legalidad del gasto público consagrado en la Constitución no significa que para cada gasto que ordene el Poder Ejecutivo deba dictarse una ley, sino que establece el gran marco jurídico al que se debe ceñir el sistema presupuestario y que, en suma, consiste en que los gastos son materia de ley, ya sea de un cuerpo legal que directamente los apruebe, de uno que delegue facultades al Presidente de la República para hacerlo por Decreto con Fuerza de Ley o, por último, de uno que regule la forma en que es posible efectuar traspaso de recursos mediante decreto supremo, eventualidad que la propia Constitución contempla en su artículo 32, Nº 22.
Plantean los requirentes que, tradicionalmente, el ordenamiento constitucional en materia de gasto público se encontraba complementado por las Leyes Orgánicas de Presupuestos, las que contemplaban normas sobre la llamada flexibilidad presupuestaria, esto es, regulaba los traspasos de recursos que es posible efectuar administrativamente.
En la actualidad rige en esta materia la Ley de Administración Financiera del Estado, contenida en el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975.
Los egresos aprobados en la Ley de Presupuestos, constituyen el límite máximo del gasto que puede realizar el Ejecutivo en el año respectivo. Para sobrepasar este gasto máximo necesita una ley que lo autorice.
A diferencia de las anteriores Leyes Orgánicas de Presupuestos, en materia de flexibilidad, el Decreto Ley Nº 1.263 no regula los traspasos que es posible efectuar durante la vigencia de un presupuesto determinado sin necesidad de ley.
En el mes de diciembre de cada año el Ministro de Hacienda dicta un decreto que establece normas sobre modificaciones presupuestarias para el año siguiente, conocidas como normas de flexibilidad presupuestaria. El Decreto Supremo que se objeta es aquel dictado en diciembre de 1996, llamado a regir durante la ejecución del Presupuesto del presente año, cuyas normas serían inconstitucionales.
El fundamento de lo anterior se encuentra en que al artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, se le ha dado una interpretación tan amplia, que lleva a que las disposiciones que se dictan en conformidad con él sean inconstitucionales puesto que permiten efectuar gastos no aprobados por ley.
Si la Constitución Política exige que el Presupuesto se apruebe por ley y que todo gasto tenga fundamento en una ley que lo autorice, no es posible entender que la norma legal que regula los traspasos a través de un simple decreto, no de un decreto con fuerza de ley, permita que mediante ese decreto se le de facultades al Poder Ejecutivo para realizar gastos no autorizados por el Congreso Nacional.
Como consecuencia de ello, todas las normas de dicho decreto que permiten al Gobierno exceder el gasto máximo aprobado por el Congreso Nacional son inconstitucionales.
El Decreto Supremo Nº 1.679, en lo sustancial faculta al propio Ministro de Hacienda para que por sí, o en conjunto con otros Ministros de Estado, como asimismo a los Ministros de Salud y de Vivienda y al resto de las autoridades que indica, puedan disponer gastos no autorizados en la ley, ya sea:
por mayores ingresos que los estimados;
por reducciones de otros gastos autorizados en la ley, y
a través de modificaciones esenciales de los gastos y/o de las glosas aprobadas en la Ley de Presupuestos.
En esta situación se encuentran las siguientes disposiciones del Decreto Supremo Nº 1.679:
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En el Nº I, partida 50, Tesoro Público, los números 1.2. y 1.3.
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En el Nº II, Organismos del Sector Público, excluidas las Municipalidades, los números 2.3., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8., 2.9., 2.10. y 2.11.
En el mismo número los numerales 3.1., 3.2., 3.6., 3.7., 3.8. y 3.12
Expresan los requirentes que todas las atribuciones comprendidas en los números anteriores constituyen autorizaciones a la administración para afectar gastos fiscales, lo que contraviene los artículos 32, Nº 22, 64, 88 y 89 de la Constitución Política, de acuerdo con los cuales los gastos públicos deben ser aprobados por ley a proposición del Presidente de la República.
Por otra parte, plantean que el Decreto Supremo Nº 1.679, al facultar a los Ministros de Estado y a las autoridades que indica, en sus números I y II, contraviene el artículo 35 de la Constitución Política.
A su vez, plantean los requirentes que, además, contraviene el artículo 61 de la Carta Fundamental que contempla la institución de delegación de facultades legislativas en el Presidente de la República.
En tal sentido, señalan que las modificaciones a la Ley de Presupuestos deben disponerse por ley.
Todos los números del Decreto Supremo Nº 1.679, en cuanto confieren facultades a Ministros, Subsecretarios y Director de Presupuestos, para disponer modificaciones al Presupuesto de la Nación y en cuanto autorizan tales modificaciones contravienen el artículo 61 de la Constitución Política pues no se ha otorgado delegación de facultades legislativas para disponer en estas materias, en los términos establecidos por la Constitución.
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también que el Decreto Supremo Nº 1.679, en sus números VI y VII, que se refieren a los Presupuestos Municipales y de los Servicios Incorporados a la Gestión Municipal, contraviene el artículo 111 de la Constitución, de acuerdo con el cual, las Municipalidades y los servicios incorporados a su gestión gozan de autonomía constitucional en materia de administración financiera, al imponerle obligaciones de comunicar determinados actos a las autoridades propias de la administración central.
Por último se expone que el número VIII, que determina el ámbito propio de este Decreto, al ser consecuencia o complemento de las disposiciones que se han analizado es igualmente inconstitucional.
Concluye el requerimiento solicitando que los preceptos que se han individualizado del Decreto Supremo Nº 1.679, se declaren inconstitucionales debiendo quedar sin efecto desde la publicación de la sentencia en el Diario Oficial.
Con fecha 18 de marzo se admitió a tramitación el requerimiento, ordenando ponerlo en conocimiento del Presidente de la República y del Contralor General de la República.
Con fecha 24 de marzo, a fojas 92, el Contralor General de la República formuló las siguientes observaciones al requerimiento:
Al plantearse que al artículo 26 del Decreto Ley 1.263, de 1975, que sirve de fundamento al Decreto impugnado, se le habría dado una interpretación tan amplia que conduciría a que las disposiciones del Decreto que se dicta en conformidad con él serían inconstitucionales, lo que se argumenta es que el acto administrativo adolece de ilegalidad y no de inconstitucionalidad como afirman los recurrentes, materia que es ajena a la competencia de este Tribunal.
El Decreto Supremo Nº 1.679, tiene, en primer término, sus fundamentos en la Constitución Política de la República, de acuerdo con la cual al Presidente de la República le corresponde el gobierno y la administración del Estado, tarea que involucra la...
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