Sentencia nº Rol 216 de Tribunal Constitucional, 17 de Julio de 1995
| Fecha | 17 Julio 1995 |
| Materia | Derecho Constitucional |
ROL Nº 216
PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY GENERAL DE BANCOS Y OTROS CUERPOS LEGALES, Y DISPONE UN NUEVO TRATAMIENTO PARA LA OBLIGACIÓN SUBORDINADA DE LOS BANCOS QUE SEÑALA CON EL BANCO CENTRAL DE CHILESantiago, diecisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco.
VISTOS Y CONSIDERANDO:
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Que por oficio Nº 637, de 16 de mayo de 1995, la Honorable Cámara de Diputados ha enviado el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que modifica la Ley General de Bancos y otros cuerpos legales, y dispone un nuevo tratamiento para la obligación subordinada de los bancos que señala con el Banco Central de Chile, a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de su constitucionalidad;
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Que el artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política establece que es atribución de este Tribunal: "Ejercer el control de la constitucionalidad de las "leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación y "de las leyes que interpreten algún precepto de la "Constitución";
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Que el proyecto de ley enviado para el control de constitucionalidad de este Tribunal tiene como objetivo autorizar la modificación de las condiciones de pago de la deuda subordinada convenidas con el Banco Central de Chile, de acuerdo a la Ley N° 18.401, y su modificación por la Ley N° 18.818.
El proyecto señala distintas opciones y fórmulas para que los bancos obligados al pago de dicha deuda convengan con el Banco Central una manera distinta de la acordada para pagarla.
Cabe destacar que las diversas formas que se autorizan por el legislador son la materialización de la voluntad expresada en las juntas de accionistas de los bancos obligados.
Es esta voluntad la que representa el principio rector que permite la aprobación de los diferentes convenios que se pueden celebrar con el Banco Central para modificar las condiciones de pago de la llamada deuda subordinada;
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Autonomía del Banco Central.
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Que de acuerdo al artículo 97 de la Constitución Política de la República, "Existirá un organismo "autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, "denominado Banco Central, cuya composición, organización, "funciones y atribuciones determinará una ley orgánica "constitucional.";
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La historia de esta norma, que constituye una materia nueva en nuestros ordenamientos constitucionales, la encontramos en las Actas e Informe de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, como también, en el Anteproyecto del Consejo de Estado.
La idea de establecer con rango constitucional un organismo autónomo que tuviera a su cargo la política monetaria y cambiaria nace en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución como consecuencia del texto sobre Orientaciones Fundamentales que le enviara el Presidente de la República a dicho organismo.
Esta sugerencia es recogida en el seno de la Comisión y sus miembros desde los inicios del estudio del orden público económico pusieron especial énfasis en la independencia y autonomía de este nuevo órgano constitucional.
De las distintas intervenciones de los miembros de la Comisión de Estudio resulta con claridad que visualizan siempre al órgano constitucional Banco Central, como un ente autónomo no sujeto al poder jerárquico del Presidente de la República y así se expresa también en el considerando 19° de la sentencia de este Tribunal, recaída en el proyecto de ley orgánica constitucional sobre el Banco Central, Rol N° 78, de 10 de octubre de 1989, que dice:
"19°. Que pretender que el Banco Central esté "sujeto al poder jerárquico del Presidente de la República "sería inconstitucional, pues la Constitución lo crea como un "ente autónomo.";
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Que la autonomía de ciertos órganos de la administración del Estado ha sido reconocida tanto por el legislador como por la doctrina. Es así, como el profesor M.D.A., en su obra "La Organización Administrativa de Chile", reconoce la existencia de órganos descentralizados, y sobre el particular expresa: "Lo que hay, pues, es que cuando el Estado decide crear entes o personas jurídicas diferenciadas de la suya para acometer determinadas tareas específicas cuya idónea realización requiere mayor flexibilidad administrativa, aparecen órganos personificados que reciben de la ley poderes de decisión autónoma incompatibles con un régimen jerárquico integral, como tradicionalmente ha sido entendido." (págs. 103 y 104);
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Que, en relación a la autonomía el mismo autor señala que: "suele haber imprecisiones derivadas de su significado etimológico y semántico. En verdad, "autonomía" significa el poder de darse su propia ley o norma, poder que, aplicado a un órgano administrativo, puede resultar equívoco, puesto que la administración está subordinada a la ley y sus órganos sólo pueden estar regidos por las normas que sean o deriven de la ley. Como la competencia que se radica en los órganos o servicios descentralizados es para administrar determinados intereses sin la jerarquía del Poder Central, sería más bien una situación de "autarquía" la de estos entes: autarquía significa la atribución de administrar por sí mismo." (pág. 115).
Agrega, también, que la autonomía no consiste tanto en la potestad reglamentaria del órgano autónomo "cuanto en la facultad de realizar su cometido administrativo sin sujeción a la jerarquía del poder central." (pág. 115);
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Que, también el profesor E.S.C. en su obra "Derecho Administrativo Chileno y Comparado", dice, refiriéndose a la autonomía de ciertos órganos del Estado: "De allí es que, tratándose de los entes o servicios autónomos que el legislador crea para satisfacer una función pública determinada, el principio de la jerarquía administrativa desaparece en relación al Supremo Administrador del Estado, y aquellas actividades pasan a desarrollarse con independencia más o menos amplia, según sea el ámbito espacial y legal de esa autonomía.
"Naturalmente que, siendo doctrinariamente esta denominación de índole general, pueden quedar comprendidas dentro de ella las instituciones personificadas de la más diversa índole. En otras palabras, hablamos de "entes autónomos" en oposición a "servicios dependientes de la Administración Central"; y es por eso que podrán ubicarse dentro de aquella terminología tanto los servicios que se denominan establecimientos públicos, como los que en Chile son llamados servicios o instituciones fiscales, semifiscales y empresas del Estado. Y todos ellos son órganos de administración autónoma, porque con más o menos extensión disponen de atribuciones administrativas que han de ejercer con independencia del Poder Central y sin quedar -insistimos- subordinados a él." (pág. 166).
Agrega, además: "En general, se habla de autonomías administrativas o de entes autónomos, cuando nos encontramos en presencia de órganos que se crean para satisfacer una función administrativa, que se realiza con independencia del Poder Administrador Central, y que se gobiernan o dirigen por sus propias normas."
Si las instituciones son autónomas en lo administrativo, el autor agrega: "El Poder Central carece en este caso de intervención alguna en la marcha administrativa del ente autónomo." (pág. 166);
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Que del análisis de las Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución resulta nítidamente la idea de darle autonomía a esta entidad, debatiéndose eso si, en las distintas sesiones, cuál debería ser su relación con el Gobierno.
En la Sesión N° 384, de 14 de junio de 1978, surge de la exposición del Fiscal del Banco Central, don R.G. el punto relativo a la independencia y autonomía del Banco Central y posteriormente en la Sesión N° 399, de 12 de julio del mismo año, al proponerse la redacción del artículo relativo a este órgano constitucional, se establece que éste será administrado por un Consejo el que integrará con derecho a voz el Ministro de Hacienda.
La participación de este Secretario de Estado en el Consejo del Banco Central se modifica en las sesiones posteriores (Actas N°s. 400 y 403, de 12 de julio de 1978 y 18 de julio de 1978, respectivamente).
El Anteproyecto de la Comisión de Estudio establece:
"Artículo 101.- Corresponderá exclusivamente a un "organismo autónomo, denominado Banco Central, la fijación y "manejo de la política monetaria y cambiaria.
"Este organismo será administrado por un Consejo "integrado por siete directores designados por el Presidente "de la República con acuerdo del Senado, que durarán catorce "años en sus funciones y se renovarán parcialmente uno cada "dos años. Integrará, además, el Consejo el Ministro "encargado de la Hacienda Pública, quien sólo tendrá derecho "a voz.
"Sin embargo, los acuerdos relativos al tipo de "cambio serán adoptados por el Comité Ejecutivo del Banco "Central.
"Una ley orgánica constitucional determinará la "organización, funcionamiento y atribuciones del Banco "Central, y la composición del Comité...
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