Sentencia nº Rol 2800 de Tribunal Constitucional, 8 de Marzo de 2016
| Fecha | 08 Marzo 2016 |
Santiago, ocho de marzo de dos mil dieciséis.
VISTO:
El requerimiento.
Mediante presentación de fecha 26 de febrero de 2015, el abogado Pablo Andrés Contardo Opitz ha requerido a esta M. la declaración de inconstitucionalidad de la frase que indica, contenida en el inciso primero del artículo 5° de la Ley N° 18.900, así como su derogación a contar de la fecha de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial, con costas, por estimar que importa la privación total y absoluta del derecho de propiedad sobre los ahorros del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, amparado en el N° 24° del artículo 19 de la Constitución Política.
La disposición impugnada.
El inciso primero del artículo 5° de la Ley N° 18.900, en que se contiene la frase impugnada en destacado, establece lo siguiente:
Artículo 5°- Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 del decreto ley N° 1.263, de 1975.
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Antecedentes del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos.
En forma previa y para poder entender mejor el fundamento del requerimiento de inconstitucionalidad, el requirente explica los antecedentes legislativos de la Ley N° 18.900.
Expone que mediante Decreto con Fuerza de Ley N° 205, de marzo de 1960, se creó la Caja Central de Ahorro y Préstamo, organismo público cuya función principal era vigilar y supervisar a las Asociaciones de Ahorro y Préstamos. Estas dos instituciones, indica, formaron lo que en conjunto pasó a denominarse Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo o SINAP, que tenía por finalidad otorgar préstamos y créditos hipotecarios.
Señala que estas asociaciones tuvieron gran éxito en la década del 60, asociando a cerca de cien mil personas para optar a la adquisición de viviendas a través de créditos hipotecarios conocidos popularmente como “créditos Sinap”, lo que decayó a causa de los problemas políticos, sociales y económicos de los años 70, lo que obligó a que el sistema sufriera una serie de modificaciones, como ocurriera con la dictación del Decreto Ley N° 3.840, de septiembre de 1980, en virtud del cual las 11 asociaciones que existían a la fecha se fusionaron en una sola, que pasó a llamarse Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo o ANAP, que, indica, es una nueva institución pública del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio y que fue creada exclusivamente para suceder legalmente a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, transformándose en la responsable de los ahorros del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo.
Agrega que a fines de 1980 se decidió suspender en la práctica el funcionamiento del sistema, lo que se tradujo en definitiva en la suspensión del otorgamiento de créditos por parte de la ANAP y se estableció que las obligaciones del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo fueran cubiertas por el Banco Central.
Sostiene que esta situación se mantuvo hasta que en enero de 1990 se publicó la Ley N° 18.900, que puso término a la existencia legal de la Caja Central de Ahorro y Préstamo y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, estableciendo al mismo tiempo que el Fisco de Chile sería el responsable de las obligaciones del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo.
Destaca que el artículo 2° de la referida ley ordenó que los patrimonios de la Caja y de la Asociación fueran liquidados una vez terminada su existencia legal, lo que se efectuó en mayo de ese año, obteniéndose un patrimonio ascendente a $14.269.287.402 (equivalente en dólares US a 2.154.746).
Por su parte, indica que el artículo 3° de la referida ley estableció que el P. de la República debía aprobar por Decreto Supremo la cuenta de la liquidación del patrimonio del SINAP efectuada en 1990, obligación que hasta hoy no es cumplida por parte del J. de Estado.
Relacionado con lo anterior, agrega que el inciso primero del artículo 4° de la ley en comento ordenó que el patrimonio obtenido de la liquidación debía ingresar a arcas fiscales, obligación que, indica, rápidamente se cumplió, con lo que el Fisco se convirtió automáticamente en el sucesor legal del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, adquiriendo la misma calidad jurídica de su antecesor, lo que tiene como efecto jurídico que es actualmente el depositario de los ahorros del antiguo sistema (SINAP) y, por lo tanto, como mero tenedor de esos dineros, tiene la obligación de restituir los fondos cuando el depositante así lo requiera.
Agrega, finalmente, que no obstante que el Fisco tiene la obligación de restituir los ahorros, se ha negado sistemáticamente a ello, amparándose en la norma cuya inconstitucionalidad pretende sea declarada por esta M., que no le permite al Fisco de Chile devolver los ahorros del antiguo sistema de ahorro y préstamos sino hasta que el P. de la República lo autorice mediante Decreto Supremo, conforme lo ordena el artículo 3° del mencionado cuerpo legal, lo que, como se ha indicado, hasta la fecha no ocurre.
Inconstitucionalidad del precepto impugnado.
El requirente cuestiona la constitucionalidad de la frase que impugna, por cuanto, como se ha señalado, condiciona el legítimo ejercicio del derecho constitucional de dominio a que el P. de la República apruebe, a través de un decreto expedido por el Ministerio de Hacienda, la cuenta de la liquidación del patrimonio del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo efectuada con fecha 29 de mayo de 1990, lo que implica supeditar y limitar el ejercicio del dominio a la ejecución de un acto de autoridad de jerarquía inferior –la dictación de un Decreto Supremo-, lo que importa infringir, además, los principios de jerarquía normativa y de supremacía constitucional, al preferirse una norma de rango inferior respecto de una superior.
Agrega que la norma reprochada priva del dominio de dineros que ni siquiera pertenecen al Fisco. Al respecto, sostiene que la inconstitucionalidad que denuncia queda aún más en evidencia de la lectura de la segunda parte del inciso primero del artículo 5°, que establece que “…serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”, de lo que colige que lo que la norma establece es que el Fisco responderá con patrimonio fiscal sólo en el evento de que se agoten los dineros que le fueron traspasados, y sólo en tal caso requerirá de la autorización del Jefe de Estado a través de un Decreto Supremo para devolver los ahorros.
Manifiesta que lo grave de la situación es que el Fisco continúa ganando millones de pesos por concepto de intereses con dineros retenidos que legítimamente pertenecen a miles de personas.
Como dato a considerar señala haber tomado conocimiento de la existencia de un informe de la Tesorería General de la República, de 25 de mayo de 1998, por medio del cual el Fisco de Chile reconocería explícitamente su obligación con cerca de 70.000 ahorrantes del antiguo sistema, deuda cuyo cumplimiento indica haber solicitado vanamente a Tesorería General en varias ocasiones, sin que, en todo caso, se haya negado la existencia de la misma.
Por otro lado, hace presente que el Congreso Nacional, ante la pasividad del Ejecutivo y entendiendo que el artículo 5° de la Ley N° 18.900 es esencialmente inconstitucional, promovió por medio del proyecto de ley N° 672, de 14 de junio de 2012, una ley especial para regularizar la situación de los ahorrantes del SINAP, iniciativa que no se ha transformado en ley.
Finalmente, sobre el punto, argumenta que esta infracción constitucional acarrea la transgresión de otras normas constitucionales, como el artículo 1°, inciso tercero, y el inciso final del artículo 5°, ambos de la Carta Política.
Sentencias previas de inaplicabilidad.
Finalmente, en cuanto a la existencia de sentencias previas de inaplicabilidad, señala que existen dos sentencias que se han pronunciado respecto de la inconstitucionalidad del precepto en cuestión, la Rol N° 23, de la Excma. Corte Suprema, y la Rol N° 944, de esta M..
Tramitación.
Mediante resolución de fecha 2 de abril del año en curso, el Pleno de este Excmo. Tribunal acogió a tramitación el requerimiento y, posteriormente, con fecha 9 del mismo mes, lo declaró admisible, confiriendo traslado a los órganos constitucionales interesados, trámite que fue evacuado por el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile.
Observaciones del Fisco de Chile.
El Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, evacuó el traslado conferido, el que se encuentra agregado a fojas 37 y siguientes, solicitando el rechazo del requerimiento, con expresa condena en costas, en virtud de lo siguiente:
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- Estima que no concurren en la especie los requisitos que se deben acreditar para la declaración de inconstitucionalidad.
Señala que, considerando el efecto derogatorio erga omnes derivado de la declaración de inconstitucionalidad, este Tribunal debe ser en extremo prudente y cauteloso, en términos de que no debe existir ninguna duda acerca de la oposición entre el texto legal objetado y la norma constitucional que se dice afectada.
Al efecto, hace presente que el hecho de que existan sentencias previas de inaplicabilidad respecto de un determinado precepto no obliga al Tribunal a declarar su inconstitucionalidad, ya que no existe una relación causal entre ambas acciones, en...
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