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Sentencia nº Rol 3684-17 de Tribunal Constitucional, 7 de Mayo de 2018

Fecha de Resolución: 7 de Mayo de 2018
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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Santiago, siete de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS:

Con fecha 18 de julio de 2017, L.V.E., deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 29, inciso primero, del D.L.N.° 3.538, de 1980, L.O.¡nica de la Superintendencia de Valores y Seguros, para que surta efectos en los autos sobre juicio sumario de reclamación de multa, caratulados “Larraín Vial S.A. Corredores de Bolsa con Superintendencia de Valores y Seguros”, Rol C-21.500-2014, del 29° Juzgado Civil de Santiago, de que conoce actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de apelación, bajo el Rol 561-2016, acumulada al Rol de Ingreso Corte N° 13.070-2015.

Precepto legal cuya aplicación se impugna.

El texto del precepto legal impugnado dispone:

“Decreto Ley N° 3.538.

Crea la Superintendencia de Valores y Seguros.

(…)

Artículo 29.- No obstante lo expresado en los artículos 27 y 28 al aplicar una multa, la Superintendencia, a su elección, podrá fijar su monto de acuerdo a los límites en ellos establecidos o hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular.

    Para los efectos de los artículos precitados se entenderá que hay reiteración cuando se cometan dos o más infracciones, entre las cuales no medie un período superior a doce meses.”

Síntesis de la gestión pendiente.

La parte requirente expone contar con una dilatada y arraigada experiencia bursátil, siendo, de conformidad con la Ley de Mercado de Valores, un inversionista calificado. En dicha calidad refiere que estuvo siempre en su foco invertir en acciones de SQM y sus sociedades matrices, por las buenas proyecciones de la actividad minera de esas empresas, invirtiendo siempre con recursos propios a través de la Corredora de Bolsa Larraín Vial S.A., en operaciones ejecutadas a través de medios bursátiles aprobados de forma previa y por resolución fundada de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), a través de órdenes que fueron ejecutadas por dicha corredora con estricta sujeción a la reglamentación, en un mercado equitativo, ordenado, transparente y competitivo.

No obstante lo anterior, fue multado por el ente regulador, reclamando de ello ante la justicia ordinaria que, compartiendo su criterio, dejó sin efecto la sanción. Apelada dicha decisión por el Consejo de Defensa del Estado para ante la Corte de Apelaciones de Santiago, constituye la gestión pendiente de estos autos.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal.

Refiere que, dada la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, se producen diversas vulneraciones a la Carta Fundamental.

Argumenta en primer término en torno al principio de legalidad, establecido en el artículo 19, numeral 3° de la Carta Fundamental, elemento esencial del ordenamiento constitucional moderno, vigente en Chile ya desde la Constitución de 1823. A través de éste, se tiene que sólo por medio de una ley es posible determinar una sanción para una conducta punible, expandiéndose desde el ámbito penal a todo el ius puniendi del Estado, en que se incluye el Derecho Administrativo Sancionador, exigiéndose un mandato legal de suficiente especificidad y determinación que guíe la acción de la administración al momento de ejercer la potestad sancionadora, con el objeto de evitar un ejercicio discrecional de ésta que vulnere derechos fundamentales.

En el marco del caso que motiva la gestión pendiente, expone que el ordenamiento jurídico no entrega norma alguna a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) para establecer patrones que moldeen su potestad sancionatoria, no existiendo graduación de infracciones, tope a las mismas, ni circunstancias específicas para su determinación, quedando todo entregado a la discrecionalidad del regulador. Por ello, vinculándose con una materia en que impera la reserva legal, por aplicación del principio en comento, se configura una vulneración constitucional.

Así, expone que el precepto impugnado no contiene criterios para determinar la sanción, con ausencia de parámetros objetivos para su debida ponderación. Unido a ello, no dispone de límites objetivos determinados o determinables. Por último, en este apartado, hace presente que la disposición adolece de falta de precisión en los sujetos sancionables, así como las conductas que motivan la aplicación de la norma, cuestiones todas reconocidas por esta M. en la STC Rol N° 2922-15.

En segundo término, argumenta en torno a vulneraciones al principio de proporcionalidad. Expone que ésta se ha expandido como un estándar de escrutinio judicial con inusitada fuerza entre las cortes constitucionales del mundo, siendo un principio general de adjudicación, utilizado para la resolución de disputas vinculadas con conflictos de derecho.

En consideración a lo anterior, sostiene que la multa aplicada a su respecto deviene en excesivamente gravosa, alcanzando los cinco mil trescientos millones de pesos, cuestión que no guarda relación coherente y proporcionada entre los fines de la norma y los medios utilizados. La sanción supera en más de 45 veces el monto total de las comisiones cobradas, prueba de la desproporción entre el fin de la norma y la multa efectivamente aplicada.

Unido a lo anterior, arguye que la aplicación del artículo 29 a la gestión pendiente vulnera el test de proporcionalidad si se sigue el test de tres pasos que la doctrina propone, esto es, juicio de idoneidad, juicio de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Agrega que analizando en detalle la conducta imputada, a efectos de verificar si hay o no equilibrio entre ésta y la sanción, debe tenerse presente que Larraín Vial no actuó de modo distinto a como actuaron otras corredoras, no teniendo, tampoco, un rol destacado en el supuesto esquema que reconoce la SVS, puesto que no conocía ni podía conocer las intenciones de las partes en las transacciones encomendadas, que se ajustaron a las normas que las regulan, cuestión que tuvo en consideración la justicia ordinaria conociendo del reclamo deducido contra la multa.

Por estas argumentaciones, solicita se acoja el requerimiento deducido a fojas 1, y se declare la inaplicabilidad de la norma reprochada, previamente enunciada.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento.

El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Primera Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 27 de julio de 2017, a fojas 720.

Posteriormente, también a través expedida por la Primera Sala, fue declarado admisible el día 5 de septiembre del mismo año, resolución rolante a fojas 720, rectificada a fojas 770.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, fue evacuada presentación por el Consejo de Defensa del Estado, conforme los argumentos que a continuación se exponen, instando por el total rechazo de la presentación deducida a fojas 1 y siguientes.

Observaciones del Consejo de Defensa del Estado.

A fojas 777, con fecha 29 de septiembre de 2017, el Consejo de Defensa del Estado realiza observaciones a la presentación de fojas 1, instando para que ésta sea rechazada en todas sus partes, en tanto la norma reprochada no resultaría indispensable en la resolución del conflicto, ni afecta los derechos fundamentales que el requirente enuncia, planteando, más bien, un conflicto de interpretación legal y no de corte constitucional.

El ente fiscal comienza su presentación exponiendo que las opiniones vertidas por la actora en su presentación no guardan relación con los hechos que motivaron la sanción de multa impuesta a la corredora, correspondiendo a explicaciones de cómo opera, en teoría, una corredora de bolsa en el mercado de valores, equivocándose al minimizar su rol como operador formal y exclusivo del mercado.

En cuanto a las argumentaciones constitucionales de la actora, el Consejo de Defensa del Estado solicita que éstas sean desestimadas. Expone que la facultad punitiva de la SVS se encuentra debidamente limitada por criterios que deben ser considerados al momento de cursar una multa. En tal sentido, la diferenciación arbitraria y forzada que efectúa la parte requirente perdería sustento, en la medida que se dé la interpretación natural y obvia a los artículos 27 a 29 del D.L.N.° 3.538.

A dicho respecto comenta que resulta evidente que el legislador nunca habría establecido dos sistemas diametralmente distintos para el cálculo de una sanción, lo que resulta de una interpretación armónica de los tres preceptos recién anotados, conforme lo desarrolló con claridad el voto de minoría en la causa Rol N° 2922-15, y el Tribunal civil que conoció de la gestión pendiente al dictar sentencia definitiva, rechazando la reclamación del actor. Es, en definitiva, la única interpretación posible de los artículos 28 y 29 del anotado cuerpo legal, criterio que tuvo en cuenta ya el legislador al normar a este respecto, teniendo en consideración que ni el Código Penal u otro tipo de regulación, establece criterios de gradualidad o baremos precisos que permitan arribar al quantum de una pena o multa. Así, tanto el juez penal como la administración cuentan con algún nivel de discrecionalidad, otorgada por la propia Constitución, para decidir cuál es la pena o sanción proporcionada al caso concreto.

El CDE refiere que los criterios, elementos y parámetros establecidos en los artículos 27 y 28 del D.L.N.° 3.538, de 1980, están relacionados con aspectos o características del caso concreto que la administración o el juez, en su caso, deberán tener en consideración al momento de individualizar la sanción a imponer en un caso...

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