Sentencia nº Rol 8796-20 de Tribunal Constitucional, 21 de Enero de 2021
| Fecha | 21 Enero 2021 |
REPÚBLICA DE CHILE
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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Sentencia
Rol 8796-20-INA
[21 de enero de 2021]
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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 87; 142, INCISO CUARTO; 149, INCISO PRIMERO; 150, INCISOS PRIMERO Y CUARTO; Y 151 DEL D.N.° 2.222, DEL AÑO 1978, QUE ESTABLECE LA LEY DE NAVEGACIÓN; Y RESPECTO DEL ARTÍCULO 3°, LETRA I), INCISO TERCERO, DEL D.F.L. N° 292, DEL AÑO 1953, QUE ESTABLECE LA LEY ORGÁNICA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL TERRITORIO MARÍTIMO Y DE MARINA MERCANTE (DIRECTEMAR)
AGUAS DE ANTOFAGASTA S.A.
EN EL PROCESO SOBRE RECLAMACIÓN JUDICIAL CARATULADO “AGUAS DE ANTOFAGASTA S.A. CON DIRECCIÓN GENERAL DEL TERRITORIO MARÍTIMO Y MERCANTE”, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO TRIBUNAL AMBIENTAL DE SANTIAGO, BAJO EL ROL R-230-2020.
VISTOS:
Introducción
A fojas 1, con fecha 8 de junio de 2020, Aguas de A. S.A. (ADASA) deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 87; 142, inciso cuarto; 149, inciso primero; 150, incisos primero y cuarto; y 151 del D.N.° 2.222, del año 1978, que establece la Ley de Navegación; y respecto del artículo 3°, letra i), inciso tercero, del D.F.L. N° 292, del año 1953, que establece la Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de M.M.(., y para que dicha declaración de inaplicabilidad surta sus efectos en la causa sobre reclamación judicial conforme a la Ley N° 20.600, que crea los Tribunales Ambientales, caratulada “Aguas de A. S.A. con Dirección General del Territorio Marítimo y M., seguida ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, bajo el Rol R-230-2020.
Preceptos legales cuya aplicación se impugna
Los preceptos legales impugnados disponen (subrayados por la parte requirente):
Ley de Navegación
Art. 87:
El reglamento establecerá el procedimiento que deberá seguirse y determinará el monto de las multas o la graduación y naturaleza de las sanciones que proceda imponer, para la aplicación de este párrafo
Art. 142, inciso cuarto:
En el mismo reglamento se establecerán las multas y demás sanciones para los casos de contravenciones, aplicables al propietario de la instalación; al propietario, armador u operador de la nave o artefacto naval, o a las personas directamente responsables del derrame o infracción
.
Art. 149, inciso primero:
Corresponde a la Dirección aplicar las sanciones y multas por contravención de las normas del párrafo 1° de este Título, en conformidad al reglamento
.
Art. 150, incisos primero y cuarto:
Las sanciones y multas que procedan se aplicarán administrativamente por la Dirección. Salvo lo previsto en los incisos siguientes, las multas no excederán de 1.000.000 de pesos oro.
… El reglamento establecerá la graduación de estas multas, considerando el volumen de la descarga o derrame ilegales u otros aspectos que agraven o atenúen los efectos de un siniestro. Asimismo, el reglamento establecerá las sanciones que se aplicarán a los que deban dar cuenta de un derrame o descarga ilegales y omitieren hacerlo
.
Art. 151:
Las sanciones y multas por las infracciones a que se refieren los artículos anteriores se aplicarán previa investigación sumaria de los hechos. Los afectados podrán apelar de ellas o solicitar su reconsideración al Director, previa consignación de la multa impuesta, dentro del plazo fatal de quince días, contados desde la notificación. El procedimiento a seguir en estos casos será el mismo que establezca el reglamento indicado en el artículo 87
Ley Orgánica DIRECTEMAR
Art. 3°, letra i), inciso tercero
Por decreto supremo se fijarán el procedimiento para sustanciar los sumarios administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar al personal de las naves nacionales y extranjeras y, en general a quienes por cualquier causa sean responsables en accidentes y siniestros marítimos
Síntesis de la gestión pendiente
En cuanto a los hechos y a la gestión judicial invocada, cabe consignar que Aguas de A. fue sancionada por la DIRECTEMAR por su responsabilidad en un derrame de aguas servidas al mar, ocurrido en junio de 2015, en la playa ubicada al frente de la Universidad de A.. Señala la actora que en el marco del procedimiento administrativo sancionador, se instruyó investigación sumaria administrativa ordenada por el Gobernador Marítimo de A. en agosto de 2015, que concluyó por resolución de la DIRECTEMAR de abril de 2017, con la imposición de una multa de 75.000 pesos oro, por su “responsabilidad en calidad de cesionario de derecho de explotación de concesión sanitaria de la Segunda Región, en el derrame mediano de aguas servidas sin tratamiento al mar”.
ADASA interpuso recurso de reconsideración, alegando infracción de los principios y exigencias de la Ley 19.880, de bases de procedimientos administrativos, la insuficiencia de regulación legal, la falta de contradictoriedad, desde que se la sancionó sin valorar la prueba del informe técnico pericial por ella acompañado y que indicaba que no existió peligro para el medio marino ni la salud de la población, y que no se le permitió rendir prueba en la etapa administrativa, al denegarse la apertura de un término probatorio, además de alegar la desproporción de la multa. En enero de 2019, DIRECTEMAR acogió parcialmente la reconsideración, rebajando la multa a 30.000 pesos oro.
Respecto de esta última resolución, ADASA dedujo recurso de invalidación conforme al artículo 53 de la Ley 19.880, alegando la ilegalidad del acto, por no sustentarse en ley que fije acorde al debido proceso la debida bilateralidad en el procedimiento administrativo, la falta de justificación legal de la sanción y de su quantum, así como la falta de análisis del informe técnico y la desproporción de la multa aplicada. Esta solicitud de invalidación fue rechazada por DIRECTEMAR, por estimar que la sanción se encontraba ajustada a derecho, y al debido proceso legal.
Contra este última resolución que desestimó la invalidación, ADASA interpuso el recurso de reclamación judicial previsto en el artículo 17 N°8 de la ley N° 20.600, en la causa actualmente pendiente ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago. Esta reclamación se funda, entre otros argumentos, en la vulneración a las garantías constitucionales de Aguas de A., dada la falta de criterios objetivos y claros en la Ley de Navegación y el reenvío a normas de rango infralegal para sancionar, lo que determinaría en la especie la infracción de los principios de legalidad y de proporcionalidad.
Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal
Señala la actora que los preceptos impugnados de la Ley de Navegación y de la Ley Orgánica de la DIRECTEMAR, son decisivos para la resolución del asunto ventilado ante el Tribunal Ambiental, toda vez que sobre la base de ellos se sustanció el procedimiento administrativo, que culminó con la imposición de la multa, siendo precisamente la legalidad del procedimiento y de la multa, el objeto de discusión ante el Tribunal Ambiental, concluyendo que la aplicación de la normativa cuestionada, en el caso concreto, importaría vulnerar el artículo 19 N°s 2, 3 y 26, y el artículo 63 N° 18 de la Constitución Política de la República.
En efecto, indica la requirente que el procedimiento administrativo y la sanción se configuraron sobre la base de Reglamentos, por delegación de los mismos preceptos impugnados de inaplicabilidad, como lo son el Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática; el Reglamento General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República; y el Reglamento sobre Investigaciones Sumarias Administrativas de las Fuerzas Armadas, lo que vulnera el principio de reserva legal.
Así, el artículo 87 de la Ley de Navegación, que preceptúa que el reglamento establecerá el procedimiento y determinará el monto de las multas o su graduación, y la naturaleza de las sanciones que procedan; y el artículo 151 de la Ley de Navegación que dispone que las sanciones y multas se aplicarán previa investigación sumaria, y que los afectados podrán apelar de ellas o solicitar su reconsideración al Director, aplicándose el procedimiento del reglamento indicado en el artículo 87; y el artículo 3°, letra i), inciso tercero, de la ley orgánica de la DIRECTEMAR, que señala que por decreto supremo se fijarán el procedimiento para sustanciar los sumarios administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar a los responsables por accidentes y siniestros marítimos, serían normativa decisiva e inconstitucional en su aplicación al caso particular, por vulnerar el principio de reserva legal y la garantía de un justo y racional procedimiento, dando por infringidos los artículos 19 N° 3, y 63 N° 18 constitucionales, al delegar en reglamentos el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, y conculcando asimismo el derecho al juez imparcial, a presentar e impugnar pruebas, y a obtener una sentencia debidamente fundada.
Por su parte, el artículo 142, inciso cuarto de la Ley de Navegación, al consignar que en el mismo reglamento se establecerán las multas y demás sanciones aplicables a los responsables directos del derrame o infracción; el artículo 149, inciso primero de la Ley de Navegación, al prescribir que corresponde a la Dirección aplicar las sanciones y multas por la contravención, en conformidad al reglamento”; y el artículo 150, incisos primero y cuarto de la misma ley, al ordenar que las sanciones y multas se aplicarán administrativamente por la Dirección, que las multas no excederán de 1.000.000 de pesos oro, y que el reglamento establecerá su graduación, considerando el volumen del derrame y otros aspectos que agraven o atenúen los efectos del siniestro; son normas igualmente decisivas y que, en su aplicación...
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