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Sentencia nº Rol 3702-17 de Tribunal Constitucional, 29 de Noviembre de 2018

Fecha de Resolución:29 de Noviembre de 2018
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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Santiago, veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho.

VISTOS:

Con fecha 24 de julio de 2017, la Universidad de Chile, representada legalmente por su Rector don E.V.V., requiere de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, para que surta efectos en los autos sobre recurso de protección, caratulados “Universidad de Chile con Dirección de Compras y Contratación Pública”, de que conoce la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N° 43.854-2017.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto del precepto legal impugnado dispone:

Ley N° 19.886

(…)

Artículo 4º.- Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.

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Síntesis de la gestión pendiente

Expone la actora que en septiembre de 2016 fue condenada por el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago en procedimiento de tutela laboral por concepto de daño moral y al pago de las costas de la causa, no haciendo alusión el fallo, en forma alguna, a la aplicación de la sanción prevista en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley de Compras Públicas, limitándose a señalar que se remitiría copia a la Dirección del Trabajo para su registro.

Recurrida de nulidad la sentencia, el arbitrio fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago en enero de 2017, declarando posteriormente la Corte Suprema inadmisible el recurso de unificación de jurisprudencia presentado por la Universidad de Chile. Posterior a ello, en mayo del mismo año, el adjudicador laboral dictó el cúmplase respectivo, remitiendo oficio a la Dirección del Trabajo, adjuntando “copias autorizadas de las sentencias de primera y segunda instancia y certificado de ejecutoria para los fines pertinentes” (fojas 2). Agrega que dicha resolución no indicó para qué efecto era enviada la sentencia.

No obstante ello, en junio de 2017, tomó conocimiento de que había sido declarada inhábil para contratar con los órganos de la Administración del Estado en su calidad de proveedora, quedando excluida del Registro Oficial de Contratistas, conforme la normativa reglamentaria aplicable. En el mismo mes, accionó de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, solicitando el restablecimiento del imperio del derecho ante el que estima como actuar arbitrario e ilegal de la Dirección de Compras Públicas. Dicho recurso fue declarado admisible y, luego de acogerse una reposición de la actora, se declaró orden de no innovar.

Indica que conforme sus estatutos, la generación, desarrollo, integración y comunicación del saber en todas las áreas del conocimiento y dominios de la cultura, constituyen la misión y fundamento de las actividades de la Universidad, conformando la complejidad de su quehacer y orientan la educación que imparte, asumiendo con vocación de excelencia la formación de personas y la contribución al desarrollo espiritual y material de la nación a través de una compleja de red compuesta por facultades, departamentos, institutos, centros y escuelas, que contribuyen al logro de su función pública, con fundamento en el artículo 38 de la Constitución, desarrollado en la indica Ley General de Bases de la Administración del Estado y en su Estatuto Administrativo.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Expone que el principio de servicialidad del Estado, en promoción del bien común, constituye uno de los axiomas más trascendentes del Estado moderno, encontrando concreción legal en la Ley General de Bases Generales de la Administración del Estado, obligando a todos sus órganos a cumplir las funciones que le son propias de forma coordinada y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones. En dicho sentido, la aplicación de la norma impugnada, excluyendo en el caso concreto a un proveedor órgano de la Administración Pública para contratar con el Estado, de que es parte, permitiendo además su inhabilitación del Registro Oficial de Contratistas de la Dirección de Compras Públicas, impide el cabal cumplimiento de este mandato constitucional y la total satisfacción de los fines públicos que le son propios, cuyo destinatario final es la mayor realización de la persona humana y el logro del bien común.

En segundo término, el precepto reprochado vulnera lo dispuesto en el artículo 19, numeral 2° de la Constitución. A través de este precepto constitucional, el Constituyente asegura todas las personas la igualdad formal y material, prohibiendo el trato discriminatorio, esto es, las diferencias arbitrarias fundadas en motivos injustos, carentes de razonabilidad o derechamente ausentes de motivación. El precepto impugnado violenta dicha garantía, al hacer extensiva una sanción que, desde el origen de la redacción de la noma, siempre estuvo pensada, conforme se acreditaría en su tramitación legislativa, para instituciones u organismos de connotación privada, igualándose a la Universidad de Chile a entes que no se encuentran en las mismas circunstancias ni que tampoco poseen las mismas características en cuanto a su naturaleza jurídica y función. Así, el establecimiento de la disposición objetada fue fomentar el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en el ámbito de la relación laboral entre privados, a efectos de exigir estándares mínimos de respeto de los derechos de los trabajadores.

Agrega que no existen razones ni fundamentos legítimos para justificar la exclusión o inhabilidad para contratar con otros órganos de la Administración del Estado, deviniendo la norma en irracional si se considera que este tipo de inhabilidad contempla una naturaleza excepcional y de derecho estricto aplicable a empresas o entes privados que deseen proveer de bienes y servicios al Estado, lo que descarta una interpretación por analogía, que implique extenderla, por ejemplo, a la Universidad de Chile.

Por ello, agrega que la aplicación de la sanción dispuesta en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley de Compras Públicas, en el caso concreto, no supera el test de razonabilidad contenido en el derecho a la igualdad, produciendo efectos contrarios a la Constitución, dada la desproporción de la sanción que significa privar de financiamiento a servicios que, junto con cumplir una elemental función pública, son fuente de empleos a otros tantos miles de funcionarios.

En tercer lugar, el precepto impugnado vulnera la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, así como el principio de non bis in idem, consagrado en el artículo 19, numeral 3° constitucional. El castigo decretado excede con creces la gravedad de los hechos por los que la Universidad de Chile fue condenada en sede de tutela laboral, privándola de recibir una cifra cercana a los 13 mil millones de pesos, indispensables para su funcionamiento. A su turno, el precepto impugnado describe una amplia conducta, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas.

Finalmente, la norma en virtud de la cual se acciona de inaplicabilidad, transgrede lo dispuesto en el artículo 19 numeral 24 de la Constitución. Indica que la Carta Fundamental ha ampliado la protección de la propiedad, dada la específica regulación de la expropiación y la enunciación de los únicos elementos que pueden limitar este derecho, en razón de la función social. A dicho respecto, hace presente que la aplicación del artículo 4°, inciso primero, de la Ley de Compras Públicas en el recurso de protección pendiente, conlleva la exclusión de la Universidad de Chile del Registro de Contratistas de la Dirección de Compras Públicas, impidiéndole participar en las licitaciones que llamen los organismos del Estado, con la consiguiente privación patrimonial no sólo actual, sino que también futura y cierta, en razón de que, conforme su estatuto institucional, el patrimonio de la Universidad está conformado, entre otros, por los ingresos que perciba por prestación de servicios, de conformidad a la ley.

Por estas consideraciones solicita sea acogida la acción deducida a fojas 1 de estos autos.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 26 de julio de 2017, a fojas 195. Posteriormente, fue declarado admisible el día 14 de agosto del mismo año, resolución rolante a fojas 419.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, fue evacuada la presentación que a continuación se indica.

Observaciones de la Dirección de Compras y Contratación Pública

A fojas 432, con fecha 6 de septiembre de 2017, el enunciado ente evacúa traslado, instando por el rechazo de la acción deducida. Expone que, como repartición pública, no cumple rol alguno en relación a la aplicación y control de la Ley N° 19.886, por cuanto es responsabilidad de cada entidad pública compradora, individualmente considerada, constatar si el respectivo proveedor con el que se pretende contratar ha incurrido o no la causa legal de inhabilidad, a diferencia de lo que sucede bajo la preceptiva contenida en el reglamento de la indicada ley que establece en su artículo 92...

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